Aménagement du territoire en France

On parle d'"aménagement du territoire" à l'échelle de la France, mais quand on passe à une plus petite échelle, les expressions "aménagement du monde", "aménagement de l'Europe", "aménagement des Etats-Unis" tombent à plat. C'est que l'aménagement du territoire tel qu'il est fait en France est unique.

Dans Les mots de la Géographie - Dictionnaire critique, (RECLUS, 1992) l'aménagement est une "action volontaire et réfléchie d'une collectivité sur son territoire", décliné à différentes échelles : nationale, régionale, locale. D'où l'utilisation fréquente du pluriel (aménagement des territoires). Alors quelles actions volontaires et réfléchies sur les territoires se font en France ?

Mais si on aménage encore le territoire en France !

Commencons par être réalistes, avec cette image (tirée du site ParcoursFrance.com, illustrant la ZAC Portes d'Allier à Moulins) qui nous montre l'essentiel de l'aménagement du territoire en France, depuis une vingtaine d'années : des ZAC consacrées au commerce et des lotissements pavillonnaires. Dans toute ville du pays, c'est la seule nouveauté visible, inscrite dans le paysage. On ne peut pas dire que ce soit durable (c'est un paysage automobile) ni bon pour l'équilibre de la balance commerciale. On ne peut pas non plus dire que ce soit joli : "Halte à la France moche" titrait Télérama dans son numéro 3135 à ce sujet, en 2010. Les ZAC à vocation commerciale et les lotissements pavillonnaires consomment en effet la moitié des 1000 km2 retirés à la surface agricole chaque année. L'autre moitié va surtout à la forêt : autre aménagement qui concerne moins directement la vie des Français. Enfin une toute petite partie de la surface retirée à l'agriculture est utilisée pour construire des routes.

En étant réalistes, avec notre entrée par la ZAC, nous mettons en avant un livre lumineux et un peu hors-normes qui nous a marqués puisqu'il évoque bien ce sujet.

MANGIN, David, La ville franchisée. Formes et structures de la ville contemporaine, 2004, Editions de la Vilette, 480 pages. Il y a beaucoup d'illustrations, surtout des plans, l'auteur fait donc de la géographie sans le savoir ! Contrairement à ce que le titre suggère, le travail de David MANGIN ne parle pas de la ville dans son ensemble, mais décrit la logique d'implantation et l'impact sur la population de ces nouvelles zones commerciales et nouvelles cités dortoir. Elles font l'étalement urbain. Elles font entrer dans le quotidien des marques, des enseignes. Elles sont dupliquées à des centaines d'exemplaires à travers le territoire français. Elles induisent même des rapports sociaux nouveaux. Contrairement aux aménagements précédents, elles ne sont pas faites par les entreprises d'Etat pour la collectivité, mais par de grandes entreprises financières pour les individus.

Bibliographie critique de géographie, qui cherche à partir de la réalité du terrain, se devait d'insister d'abord sur ce phénomène, avant de présenter les livres plus classiques.

Pour entrer dans le sujet

Il ne faut pas hésiter à commencer par un livre petit mais clair. A ce titre, le Que Sais-Je ? de Jérôme MONOD et Philippe de CASTELBAJAC est fort utile. Réédité en 2012, nous l'avons lu dans une version bien antérieure. Ces 128 pages nous font entrer doucement dans le vocabulaire très technique, surtout pour leurs acronymes (du genre "LOADT", "EPCI","DRJSCS"...) des aménageurs. Les 2 auteurs sont critiques sur le sujet, et partagent certaines de nos opinions un peu iconoclastes (par exemple lorsqu'ils relativisent la nécessité de développer d'abord les centres urbains). Mais disons-le d'emblée : le sujet de l'aménagement du territoire en France est forcément une vision critique, c'est un sujet chaud (dans une géographie qui est déjà elle-même un sujet chaud ; en tout cas plus chaud que l'histoire). Pour contrebalancer leur vision on peut par exemple lire une autre vision d'aménagement du territoire, portée par Jacques LEVY dans un livre aussi épais appelé L'invention de la France. Cet ouvrage porte une vision de l'aménagement du territoire en France, nous le présentons dans le fil du billet de blog consacré à la géographie selon Lévy et Lussault.

La documentation photographique fait régulièrement le point sur le sujet. 3 numéros se complètent, le plus clair étant celui de Robert MARCONI bien qu'ayant plus de 10 ans.

Documentation photographique n°8051, 2006.

Documentation photographique n°8067, janvier-février 2009. 3 ans seulement après le numéro précédent sur le sujet, Nacima BARON YELLES intègre bien les apports essentiels de Laurent DAVESIES sur l'économie résidentielle (que nous présenterons dans le futur billet de blog "l'espace économique français"), ainsi que les dernières inflexions politiques liées aux changements de majorités. Elle complète bien le numéro de R. MARCONIS, en délaissant les thèmes qu'il avait déjà bien présentés. Mais on sent qu'elle tente désespérément de trouver le fil conducteur des politiques d'aménagement du territoire en France en ce début de XXIème siècle. L'ouvrage est assez confus, et il nous semble évident que cela s'explique par la réalité de l'aménagement du territoire qui l'est encore plus. Dans la partie "dossier", nous retenons 3 points de forte confusion qui finalement reflètent bien la situation actuelle :

1-N. BARON-YELLES présente la théorie de l'aménagement du territoire telle qu'elle s'élabore dans les salons parisiens : "l'aménagement pompier" qui donnait aux espaces déshérités en prenant aux espaces riches c'est fini, puisque l'heure est à la compétition mondiale ! Mais dans la réalité (donc en banlieue et en province ; et donc dans la partie "documents" de la revue), patatras ! Voilà que l'Etat décide de faire un "plan Marshall" pour le millier de banlieues déshérités qui s'est révolté en 2005 ! Autre nouveauté théorique qui s'écrase sur la réalité, le principe des "territoires de projet" : le système top-down où tout se décidait en haut serait fini, maintenant on ne donnerait de l'argent qu'aux collectivités qui présentent les meilleurs projets. Or en même temps, on créé un "sécrétaire d'Etat à la région du Grand Paris" alors que les collectivités parisiennes ne sont pas d'accord sur les projets à promouvoir (mais pourquoi pas un "secrétaire d'Etat à la région du grand Limousin" ?). De plus, le système de l'appel à projets donne encore plus de pouvoir aux centres : Paris, les préfets, voire les réseaux d'amitié et de pouvoir choisissent les projets selon des critères parfois nébuleux. 

2-Les "contrats de partenariat" public-privé mis en place en 2004 permettent à un élu de signer un contrat de long terme avec une entreprise, engageant irréversiblement ses successeurs. On devine que l'auteur est sceptique sur le sujet, qui remet en cause la démocratie. En effet la délibération populaire ne changera rien au contrat passé. Ces "partenariats public-privé" se multiplient à coup de dispositions législatives de plus en plus favorables et réduisent la capacité d'aménagement des décideurs futurs ; surtout lorsqu'ils s'ajoutent à des dettes qui elles non-plus ne pourront pas être renégociées. Il faut le dire, la démocratie en prend un coup. Sans parler du mode de scrutin très indirect des communautés de communes, qui dilue encore la responsabilité des élus. Le veut-on vraiment ? 

3-Et la dimension durable de l'aménagement dans tout çà ? Quelques pages y sont consacrées, mais elles pèsent peu car, en définitive, le lecteur aura compris que nous ne sommes pas en train d'aménager un territoire vraiment durable. 

 Documentation photographique n°8096, 2013. Le numéro de Magali REGHEZZA-ZITT n'est pas centré sur l'aménagement du territoire, mais il complète bien les 2 numéros cités plus haut.

Pour aller plus loin, difficile de ne pas se faire mal à la tête

Le dernier des manuels de licence sur le sujet est écrit par Xavier DESJARDINS (Colin, Cursus, format mi-poche, 2017, 190p.) Vu la particularité française en matière d'aménagement, il est impossible à cet auteur de faire autrement que la plupart des autres livres sur le sujet : il commence donc par un chapitre 1 historique, qui aboutit (et c'est ce qui nous intéresse) au constat d'un aménagement actuel un peu anxigène, puisqu'à la recherche d'"objectifs multiples" ... parfois contradictoires ! La suite est donc, logiquement, un tour des différents tiroirs où se cachent des politiques d'aménagement qui, hélas, souvent s'ignorent ! l'aménagement des réseaux de transport (chap 3), l'objectif de développement économique (chap 4), l'aménagement des villes (chap 5), celui des services publics (chap 6), la protection de la nature (chap 9)... Ce cloisonnement est désespérant. S'il n'y a plus consensus et priorité dans l'aménagement, y a-t-il encore aménagement du territoire, au fond ? ou au contraire n'y a-t-il que des bricolages par ci, par là ? On cherche une réponse à cette question dans le dernier chapitre, le n°10, qui s'intitule "Leçons et échecs"... et qui est particulièrement convaincant pour les échecs. Et quels échecs : un "délire immobilier" (qui selon le livre n'est qu'espagnol), la place de l'automobile (cette fois c'est en France), et cette notion persistante de "grands projets inutiles" à l'image de Notre-Dame des Landes.

Ceux qui étaient étudiants il y a peu ont fréquenté plusieurs ouvrages homonymes qui s'appellent invariablement "La France : aménager les territoires", puisque c'était une question de concours. Nous choisissons de présenter un seul de ces ouvrages, celui que nous trouvons le plus abouti :

L'ouvrage de Raymond WOESSNER est celui qui semble le mieux s'échapper du verbiage aménagiste. Certes il s'y compromet, mais c'est un passage obligé pour tout livre sur le sujet. C'est un passage obligé pour dialoguer avec les fonctionnaires territoriaux, pour remplir les interminables dossiers de candidature, pour se faire comprendre des agents des ministères. On regrettera aussi qu'il commence par un chapitre historique (car la lecture d'un paysage, d'un territoire ou d'un phénomène géographique ne commence pas par le passé). Mais le texte de R. WOESSNER est clair, ses exemples bien démontratifs, il met en avant les bons chiffres. La cohésion de l'ouvrage tient dans le mot de "territorialisation", en tant que construction d'un territoire, toujours autour d'un projet commun plus ou moins explicite. "Le projet crée le territoire et non l'inverse" conclut l'auteur. Il est réaliste lorsqu'il regrette par exemple que "la France construite sur la durabilité reste utopique" contrairement à ce que disent tous les discours officiels. Il est critique lorsqu'il constate qu'on fait d'abord construire un TGV Paris-Strasbourg alors qu'un TGV Rhin-Rhône aurait été plus rentable et plus utile à l'échelle contientale (c'est le propre d'un auteur provincial - en l'occurence alsacien - que de voir clairement les grosses erreurs de l'aménagement décidé à Paris). Il est pédagogique quand il réussit à faire comprendre à ses lecteurs des notions aussi abstraites que l'"intelligence territoriale" ; la notion de "région apprenante".

En allant plus loin dans la connaissance et dans l'approfondissement du sens de l'aménagement du territoire, on tombe forcément sur Pierre MERLIN. 

Celui-ci écrit une petite somme sur le sujet, en 450pages, PUF, 2002. L'intérêt de ce livre est qu'il comporte des chapitres que les précédents n'ont pas afin de rester synthétiques. Ces chapitres sont les grands thèmes de l'aménagement du territoire en France, qui ont chacun leur logique propre. A savoir, pour l'auteur : l'aménagement de la montagne / de Paris / de l'espace rural à distinguer des espaces naturels / du littoral / des banlieues. Chacun de ces thèmes est à approfondir dans sa bibliographie propre (qui feront l'objet de messages sur notre blog). Le thème de l'aménagement de la ville en particulier.

 Ecrit avec Françoise CHOAY, son Dictionnaire de l'Urbanisme et de l'Aménagement (PUF, réédité en 2015) a le mérite d'approfondir (et comment ! en 1008 p)  le thème de l'aménagement de la ville, qui mérite bien un ouvrage (même si celui-ci ne se limite pas à l'aménagement des villes). C'est un ouvrage technique, qui se passe d'exemples concrets mais qui parle bien à ceux qui savent déjà comment comment fonctionne une administration et une collectivité. Une référence incontournable !

 Parce qu'il faut le reconnaitre, l'aménagement du territoire méritait bien ce Dictionnaire. En effet, l'aménagement est le royaume des acronymes et nous ne résistons pas à en donner ci-dessous certains qui sont suffisamment significatifs pour nous ouvrir les yeux sur la réalité de l'aménagement de nos jours : attention, çà fait mal à la tête !

CPER : contrat de projet Etat-Région (et oui ! çà existe toujours) / PLU : plan local d'urbanisme (c'est le nouveau nom du plan d'occupation des sols POS) / PAT : prime d'aménagement du territoire, depuis 1955 elle est versée aux entreprises qui embauchent dans un territoire connaissant des difficultés / LOADDT : loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, de 1999 / ICHN : indemnité compensatoire de handicap naturel, versée aux agriculteurs montagnards / péréquation  : transferts de fonds aux administrations agissant sur un territoire plus difficile (par exemple la Direction Départementale de l'Equipement -DDE, mais maintenant c'est DDT puisque l'Etat a de l'humour- la DDT des Hautes Pyrenées, donc, a besoin de plus d'argent pour entretenir ses routes que la DDE... enfin DDT de la Marne, où les routes sont plates et peu nombreuses) / CUCS, puisque l'Etat a de l'humour : contrat urbain de cohésion sociale par lequel l'Etat donne de gros moyens aux villes pour qu'elles reconstruisent ... / les ZUS : zones urbaines sensibles / SRADT : schéma régional d'aménagement et de développement des transports / PAC : politique agricole commune, pour ne pas oublier que c'est encore le premier budget de l'Union européenne et qu'il façonne la plupart des paysages / PPRI : plan de prévention des risques industriels / et bien sûr EPCI  : établissement public de coopération intercommunale... sans oublier que les SIVOM existent encore : syndicats mixtes à vocation multiples. Et vous en voulez encore ? Francçoise CHOAY et Pierre MERLIN ont réussi à écrire 1008 pages sur le sujet.

Quels "pas de côté" faire pour mieux comprendre l'aménagement en France ? 

On peut en faire 3 : un vers la géopolitique, un vers une plus petite échelle et un vers les publications institutionnelles

Philippe SUBRA a réussi à travers sa Géopolitique de l'Aménagement du Territoire (Nathan, 1ère édition 2007, 352p) à renouveller l'approche. Mais il la renouvelle en montrant tout un pan de la réalité de l'aménagement, à savoir la conflictualité. Et ce qu'il écrit est passionnant : en somme, il y avait consensus sur l’aménagement du territoire pendant la croissance de 1945 à 75, mais aujourd'hui les conflits d'acteurs prennent le dessus car l'Etat-nation en crise. Résultat « de moins en moins de grêves. De plus en plus de conflits dont l’objet est le territoire » écrit-il. Résultat, le phénomène nimby (not in my back yard ; pas dans mon jardin) bat son plein. Il définit 3 grandes familles de conflits :

l'aménagement menacé (fermetures d’usines, de services publics)

l'aménagement convoité (rivalités entre acteurs)

l'aménagement rejeté (nimby : not in my back yard, pas dans mon jardin)

L'auteur présente même une méthode des aménageurs pour venir à bout d'un conflit. Le tout est fort instructif.

Comme une illustration de cette géopolitique de l'aménagement du territoire, le projet « Balcons du Mercantour » entre 2008 et 2012 fut révélateur. 

Initié par le Conseil Général des Alpes Maritimes pour « restaurer l’attractivité » (on retrouve le mot passe-partout d'"attractivité" appliqué à la nature) du Parc National du Mercantour, il s'agissait de tracer (photo) un itinéraire grande randonnée avec 6 nouveaux refuges et quelques ponts piétons. Le tout ne serait pas trop difficile à emprunter pour le 3ème âge, tellement présent sur la Côte d'Azur toute proche.

Malgré la légèreté des équipements le projet a suscité bien des hostilités (preuve de la nouvelle et grande sensibilité populaire à l'environnement). Les médias s'en sont saisi ; le projet, dont les travaux avaient commencé comme le montre l'image a d'abord été gelé puis abandonné.

La comparaison avec la construction du nouveau refuge d'altitude "Terres Rouges" à Valmeinier (Savoie) est révélatrice. Aucune opposition au projet ne s'est manifestée (photo du chantier en août 2015). Celui-ci est pourtant en plein alpage, dans le site classé du Mont Thabor. Les entreprises mises à contribution sont exclusivement locales et, contrairement au projet "Balcons du Mercantour" le projet n'est pas trop ambitieux ni imposé par un pouvoir éloigné. Le Conseil Général de Savoie qui porte l'essentiel du financement a aussi eu la subtilité de le présenter comme une reconstruction (il y a une ruine de grange juste à côté).

Une autre oeuvre originale est le livre de JEAN, Yves, et BEAUDELLE, Guy, qui traite de l'aménagement du territoire dans l'Union européenne (Colin, U, 2009, 424p). L'intérêt principal est qu'ils présentent les différents aménagements dans les différents pays. Ils ne se contentent pas d'expliquer la politique régionale de l'Union européenne. Cela donne des idées ; mais il est difficile de ne pas conclure de ce livre que les seuls pays qui pratiquent un aménagement efficace (en ce sens qu'il atteint les objectifs affichés) sont les pays d'Europe qui ont le plus de croissance. Remarque : ce sujet à cette échelle est aussi abordé dans L'aménagement du territoire de Xavier DESJARDINS (2017), cité plus haut

On ne peut pas ignorer les publications de la DATAR, qui signifie désormais "Délégation Interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité Régionale" après avoir changé 2 fois de nom.

 La principale publication à citer ici est la synthèse du Programme de Perspective "France 2020". Elle est rédigée par Jean-Louis GUIGOU mais c'est le fruit d'un travail collectif, aboutit en 2000. On y trouve 4 scénarios dont celui souhaité de "polycentrisme maillé". Un résumé est à lire sur le site de la DATAR.

Si l'on est habitués à penser que les conclusions de la DATAR font agir les pouvoirs publics pour aménager le territoire, on tombera rapidement sur le SNIT (Schéma National des Infrastructures de Transport) disponible gratuitement ici. Ne concernant que les transport, un parmi les 3 ou 4 grands axes de l'aménagement du territoire, le document correspond bien à ce que l'on peut attendre d'un ministère, avec des projets à foison, dessinés sur des cartes de France, destinés à faire prendre au pays le tournant du transport durable (le ministère des transports ne s'appelle-t-il pas entre autres "Ministère du développement durable" ?). Mais voilà : les réductions budgétaires se sont invitées à la table des négociations, si bien qu'à peu près aucun aménagement n'est mis en chantier. Même le canal Seine-Nord, pourtant tellement voulu et validé par 1000 commissions est aujourd'hui pudiquement "remis à plat".

Bilan critique sur l'aménagement actuel

L'aménagement du territoire est donc relégué, nous ne pouvons que le constater,

- à l'échelle nationale à un débat toujours plus vif, mais paradoxalement dans un contexte où l'on n'aménage quasiment plus. Les aménagements réalisés sont anecdotiques et à la marge, qu'il s'agisse de grosses constructions type autoroutes visant un développement économique, ou qu'il s'agisse d'aménagements verts (éoliennes, délimitation de parcs naturels, lignes de ferroutage)

- à plus grande échelle à de toutes petites réalisations (type aménagement de voies vertes, réaménagement des abords des zones urbaines sensibles, le fameux "plan banlieue", ou zones franches urbaines). Ou alors à de grandes constructions de zones commerciales et pavillonnaires peu durables (cf l'introduction de ce message, plus haut)

Le pays vit donc pour le moment sur ses aménagements des années 50, 60 et 70. C'est pourquoi nous finissons ce message avec une image représentative de cette époque, qui est la notre ! 

Ci-contre, la centrale EDF de Saint Chamas (Bouches du Rhône) est assez représentative de l'aménagement du territoire à la française :

- c'est une grosse construction d'ampleur régionale (ici aboutit le canal EDF de la Durance qui fait 250km)

- elle fait peu de cas des objections écologiques et patrimoniales (80% de l'eau de la Durance est utilisée ; l'eau est rejetée dans l'étang de Berre dont le géosystème est boulversé) 

- un rôle primordial est donné à une grande société publique (ici EDF, qui a l'inauguration est alors un Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial)

 - une époque, des années 30 à 80, durant laquelle l'aménagement du territoire est volontariste et se veut visionnaire.

(photo tirée du site Internet de l'Association l'Etang Nouveau)